数字政府建设指南 | 体系篇

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下边这篇文章是笔者整理分享了一篇数字政府建设指南中政府体系的相关内容,强烈推荐想从事、了解或者已经从事政务行业的人士浏览。

本指南,基于数字政府建设的要求和趋势,从多个角度阐述数字政府建设的行业经验和方式方法,包含涵义篇、体系篇、建设篇、经验篇等内容,供各位想从事了解或者已经从事政务行业的人士参考。

本篇为体系篇,错误或不完善的地方,还请指正。

万变不离其宗,无论是城市的发展、技术的革新还是需求的变化,数字政府的建设始终都围绕和服务于政府职能的高效履行。

通过对政府体系的认识和理解,能够更好地帮助我们规划和建设数字政府,推进政务改革。

一、政府体系

1. 行政区划体系

行政区划,一般是指对行政区域的划分。

《宪法》规定,中国实行“省级、县级和乡级”三级行政区划,具体内容如下。

全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

1983年2月,中共中央国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,对地市机构改革提出了原则意见。

其中提到,以经济发达的城市为中心,以广大农村为基础,逐步实行市领导县的体制,使城市和农村紧密地结合起来,充分发挥两方面的优势,互相依存,互相支援,统一领导,全面规划,促进城乡经济、文化事业的发展,这是我们改革的基本目的和要求。

因此,在经济比较发达的地区,实行市管县体制,在省、县之间增加一级行政区,实行四级制,具体内容如下。

1) 省级行政区(一级行政区)

省级行政区是中央人民政府直接管辖的最高一级地方行政区域,包括省、自治区、直辖市、特别行政区。

2) 地级行政区(二级行政区)

地级行政区是是介于省级和县级之间的一级地方行政区域,包括地级市、地区、自治州、盟。

3) 县级行政区(三级行政区)

县级行政区是中国地方二级行政区域,是地方政权的基础,包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区、特区。

4) 乡级行政区(四级行政区)

乡级行政区是地方三级行政单位,包括街道、镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、县辖区。

以广东省为例,广东省共辖21个地级市,除了东莞市和中山市没有设区县之外,其他地级市都有管辖和领导县级行政区(如清远市截止2021年共2个市辖区、2个县、2个自治县、代管2个县级市,有5个街道、77个镇、3个民族乡);再以海南省为例,海南省现辖4个地级市(除儋州市没有设区县之外,其他3个地级市共下设10个市辖区),15个省直辖的县级行政区(包括5个县级市、4个县、6个自治县)。

除了以行政管理为导向的传统的行政区域治理体制之外,还有一种以改革发展为导向的空间治理单元,即功能区。

功能区,是在原有的行政区划基础之上,在不同发展时期重新划定区域范围并在区域内适用不同管理和经济策略的空间经济区划。功能区具体包括国家级新区(19个),经济特区(7个),开发区(219个)、高新区(145个)、自贸区(11个)等。

一般来说,功能区作为政府直属区域,由地方党委和政府派出管委会机构直接管辖,即设立管委会办公室,发挥一级政府的作用,其他类型的机构也会相应的重构和整合,目的是精简行政流程,提高工作运行效率。

此外,也有功能区升级为行政区的例子,比如上海浦东新区和天津滨海新区,属于市级管辖的行政区。

信息化的建设过程中,需要综合考虑行政区和功能区之间的区别和联系。举个例子,在数据统计分析中,要综合考虑统计的维度是以行政区、功能区还是两者皆有。

2. 组织架构体系

《宪法》规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

全国人大是最高国家权力机关,它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会(全国人大常委会)。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。

国务院(中央人民政府)是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家行政机关,实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制,都由国务院统一领导,服从国务院。

此外,街道办事处是县级政府的派出机构,虽然不是一级地方政府机关,但是它的行政职能相当于一级政府,承担基层管理职责。

国务院的行政机构根据职能分为办公厅、组成部门、组成部门管理的行政机构、直属机构、办事机构以及直属事业单位。

下面,分别简要介绍一下国务院的行政机构以及以广东省为例介绍地方政府的行政机构。

国务院办公厅,处理国务院日常工作的机构。广东省人民政府办公厅,主要职责包含文电处理、会务、统筹改革、提供决策等内容。

国务院组成部门,负责领导和管理某一方面的行政事务、行使特定的国家行政权力的行政主体。广东省政府组成部门包括省发改委、省教育厅、省公安厅、省司法厅、省卫健委等机构,分别对应国务院的国家发改委、教育部、公安部、司法部以及国家卫健委。

国务院部委管理的国家局,主管特定业务,行使行政管理职能,具有行政主体资格。在实际运行过程中,组成部门和国家局之间的行政关系存在边界模糊不清的情况。广东省政府部门管理机构包括省林业局(由省自然资源厅管理)、省能源局(由省发改委管理)、省中医药局(由省卫健委管理)等机构。

国务院直属机构,主管国务院的某项专门业务,具有独立的行政管理职能,属于行政主体。直属机构和国家局之间具有一定的相似性,但是直属机构归国务院直接管理,独立性更强一些。广东省政府直属机构包括省市监局、体育局、统计局、政数局等机构。

国务院直属特设机构,是非常特殊的一类机构,目前只有1个特设机构:国务院国有资产监督管理委员会(国资委)。广东省国资委,依法对省人民政府授权管理企业的国有资产进行监管,依法履行出资人职责,主要履行监管职责。

国务院办事机构,职能是协助总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能,也不具有行政主体资格。广东省政府办事机构包括省驻沪办、省新闻办。另外,省驻京办不属于办事机构,属于省政府的派出机构,具备独立行政管理职能。

国务院直属事业单位,不属于国家行政机关,而是国务院授权,由国务院直接领导的社会组织,目的是提供各种社会服务,满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要。广东省政府直属事业单位包括省科学院、省农科院、省地质局等单位。

3. 管理结构体系

《宪法》规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

中央政府与地方政府的关系,主要体现为“条块关系”。

所谓“条”,主要是指各级政府之间、各级政府组成部门之间的管理关系,也被称为“条条”。

所谓“块”,主要是指以行政区划为界,同级政府之间、同级政府组成部门之间的管理关系,也被称为“块块”。

各级政府组成部门之间的“条条”关系,以司法领域为例,从上到下管理的组成部门依次为司法部(最高主管部门)、省司法厅、市司法局、县(区)司法局以及街道司法所。比如司法部2019年8月份给各省、自治区、直辖市司法厅(局),新疆生产建设兵团司法局印发《司法所外观标识规范》,指导司法所规范化建设,树立司法所规范统一的整体形象。

同级政府组成部门之间的“块块”关系,以广东省为例,从左到右的组成部门如省教育厅、省公安厅、省司法厅等部门共同对省政府负责。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十三条规定:省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

即:大多数地方政府的行政职能部门,需要接受 “条条”和“块块”的双重领导,既受本级政府统一领导, 又受上级政府主管部门的业务指导或者领导。一般“条条”是业务关系,“块块”是领导关系,因为地方党委和政府可以决定人事任免。

以县(区)教育局为例,既要接受市教育局的纵向的指导,又要服从区委、区政府的横向的领导。即地方政府主管地方职能部门的人、财、物,上级职能部门主管相关业务(事)。

除了双重管理体制,还有一种垂直管理体制。垂直管理体制中,人、财、物、事的权力都由中央、省级或市级主管部门统筹管理。

中央垂直管理比如银行,海关,税务,安全,外汇、烟草等工作;省垂直管理比如工商、地税、药监局等工作;市垂直管理比如环保工作,以广州市为例,广州市环保机构改革及监测监察执法垂直管理制度改革工作基本完成,原各区环保局现改设为市生态环境局xx分局(市垂管)。

为部门规划设计的信息化系统,需要考虑垂直管理体制的影响,一般来说,重要的业务系统通常由中央部门或省市管理部门统一建设或者数据必须共享交换。部分保密性比较强的部门,有自己的网络体系,如果涉及和其他业务部门的数据交换,需要考虑其他方式实现。

4. 政府职能体系

根据《中国大百科全书》的解释,政府职能是指国家行政机关按照一定的规章制度,在管理国家公共事务过程中所承担的职责与所具有的功能的统一体。

政府的五大重要职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护。

经济调节包含宏观经济调节,经济监测预测预警,反垄断、反不正当竞争,政府法治,政府财税,金融管理,政府科技管理和服务,“政府”三农工作,审计监督以及对外经济、出入境人员服务管理工作等职能。国务院发展改革委员会、中国人民银行、金融监管总局、中国银保监会、中国证监会等机构就主要侧重于经济调节职能。

市场监管包含行政执法,行政监管等职能。国资委、市场监管总局等机构主要侧重于市场监管职能。

社会管理包含社会事务,社会生活 ,社会组织等职能。国家民族事务委员会、公安部、民政部、司法部等机构主要侧重于社会管理职能。

公共服务包含社会保障、教育文化、法律服务、卫生健康、医疗保障等职能。人力资源和社会保障部、工业和信息化部、卫健委、教育部、住建部、交通运输部、应急管理部、铁路局、民航局、邮政局、气象局等机构主要侧重于公共服务职能。

生态环境保护包含保护环境治理体系建立,行使所有自然资源资产所有者,行使所有国土空间用途管制和生态保护修复以及行使监管城乡各类污染排放和行政执法等职能。自然资源部、生态环境部等机构主要侧重于生态环境保护职能。

从职能层级上看,高层级侧重于宏观决策、统筹协调和指导监督,低层级偏向于具体执行和服务供给。

5. 政府工作体系

政府工作机制中,信息沟通是一个不可或缺的管理工作要素。对于信息的获取、整理、加工和利用,是政府部门有效实现其管理职能的重要方式。

上级主管部门名义上有最终决定权,但由于信息复杂、不易获取、监管手段疲乏等原因,下级部门实际上自主性很大,拥有“实际权威”。因此,行之有效的管理,取决于决策者所掌握信息的关键性,即信息机制。

信息机制的核心,主要是会议和公文, “上级的传达”“下级的汇报”以及“平级的沟通”一定程度上都需要借助会议和公文这两个载体。

会议一般包含传达学习贯彻有关会议、重大决策、重要人事任免及有关人员奖惩、重大项目安排、大额度资金使用、部门工作、单位培训等事项。

公文的种类主要包含决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要共15种。一般情况下,不允许越级行文。

二、参考文献

《中华人民共和国宪法》

潘小娟.《中国政府体制:结构与运行》

兰小欢.《置身事内:中国政府与经济发展》

周光辉 隋丹宁.《当代中国功能区:破解发展难题的空间治理创新》

景跃进.《当代中国政府与政治》

李宜春.《论分权背景下的中国垂直管理体制》

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